Pour un régime présidentiel équilibré

François Bayrou a été auditionné, le mardi 11 septembre dans le cadre du Comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des Institutions de la Vème République, présidé par Edouard Balladur. Il y a défendu un régime présidentiel équilibré, fondé sur une clarification et un renforcement des équilibres entre les pouvoirs. Le président du Mouvement Démocrate a également plaidé "pour une loi électorale juste" qui pourrait prendre la forme d'un quota de siège à la proportionnelle.

Audition de François Bayrou par le Comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des Institutions de la Vème République, présidé par Edouard Balladur.
Mardi 11 septembre 2007

(…)
Je voudrais défendre devant vous une idée que je défends depuis longtemps, celle d’un régime présidentiel équilibré.
On ne peut pas ignorer que l’élection du Président de la République au suffrage universel, a fortiori lorsque la période est de cinq ans, lui donne une responsabilité stratégique de première ligne. Et cette responsabilité stratégique doit être reconnue. Mais être stratège, ce n’est pas pour autant être seul, ce n’est pas non plus être sans recours et ce n’est pas non plus être sans partenaires. Voilà pourquoi j’ai défendu, depuis de nombreuses années, l’idée que l’on pouvait toucher ou en tout cas clarifier l’équilibre défini par le texte actuel de la Constitution dans son article 20 selon lequel le gouvernement détermine et conduit la politique de la nation. Je pense qu’on devrait disjoindre les deux verbes et dire que c’est le Président qui détermine - ce qui pourrait être écrit à l’article 5 ou à l’article 6, c’est à vous de le dire – et le gouvernement conduit la politique de la nation, ce qui demeurerait ainsi une fonction éminente mais rendrait justice à l’avancée en première ligne du Président de la République.
Dans le même esprit, je proposerai que l’on clarifie encore les choses en indiquant à l’article 8 de la Constitution que le Président nomme le Premier ministre et qu’il met fin à ses fonctions. On dit aujourd’hui dans le texte de la Constitution que le Président met fin aux fonctions du Premier ministre sur présentation de la démission du gouvernement. Je pense qu’il serait de bon aloi pour éviter, citant Jacques Chaban-Delmas que « de tristes sires » puissent créer des incidents, je pense qu’il est bon et juste et naturel de dire que le Président met fin aux fonctions du Premier ministre à l’article 8. Voilà pour les clarifications. Je m’empresse de dire que dans cette courte introduction ce sont uniquement des grandes lignes. S’il y a d’autres interrogations ou questions, je donnerai modestement mon point de vue sur ces affaires.
Deuxièmement, je pense que si l’on cherche un régime présidentiel équilibré, non seulement il faut clarifier, mais il faut travailler sur l’équilibre  et je propose qu’on le fasse en deux chapitres :
premier chapitre : préserver l’équilibre, préserver ce qu’il y a d’équilibré dans le texte constitutionnel
deuxième chapitre : renforcer l’équilibre.

Préserver l’équilibre.
Je suis un défenseur de la responsabilité du gouvernement devant l’Assemblée nationale. On a eu des débats très longs et très anciens avec Jean-Louis Bourlanges sur ce sujet. Lui pensait que la logique des affaires c’était que le gouvernement ne fût plus responsable devant l’Assemblée nationale et que parallèlement le droit de dissolution disparaisse. Je ne suis pas allé aussi loin que lui sur ce sujet comme sur quelques autres. Et donc je défends beaucoup la responsabilité du gouvernement devant l’Assemblée nationale parce qu’il me semble que la responsabilité du gouvernement garantit non pas seulement son poids et son influence mais encore qu’elle garantit la fonction, élément de recours qui demeure nécessairement dans la fonction présidentielle. Les constituants de 1958 ont à longueur de pages insisté sur le rôle arbitral du Président de la République sous la Vème République. L’élection du Président de la République au suffrage universel, on l’a dit, a donné à ce Président de la République une fonction d’animateur, de stratège, de responsable en première ligne. Pour autant, je pense qu’il serait dangereux, car on ne connaît pas l’avenir, d’enlever tout aspect de recours et d’arbitre à la fonction présidentielle. Si l’on veut que le Président de la République conserve cet élément de recours et d’arbitrage, alors il faut que le gouvernement soit responsable devant l’Assemblée nationale pour qu’en cas de crise de la nation, la représentation nationale puisse exercer cette fonction cathartique et faire qu’il y ait une manifestation de censure ou en tout cas que puisse être mis un terme à la vie du gouvernement par l’Assemblée nationale. Alors on est évidemment dans un équilibre, mais c’est cet équilibre qu’au fond nous recherchons.
Renforcer l’équilibre.
Plus le Président est puissant, plus le Parlement doit être, selon moi, reconnu et respecté. Je proposerai donc trois orientations.
Première orientation : qu’il soit responsable d’une partie substantielle de l’ordre du jour. J’ai défendu l’idée que cela puisse être 50% de l’ordre du jour, 50% du temps de l’Assemblée nationale et du Sénat, par exemple.
Deuxièmement, je défends beaucoup l’idée que les grandes nominations à des magistratures de contrôle comme le Conseil supérieur de la magistrature, le Conseil constitutionnel, le Conseil supérieur de l’audiovisuel exigent un vote d’investiture à la majorité qualifiée de la part du Parlement. Majorité qualifiée à définir mais il me semble que l’on gagnerait beaucoup à faire que ce ne soit plus le choix personnel et unique du Président de la République.
Et enfin, pour aller encore plus loin, je suis pour la disparition du 49-3 parce que si l’on recherche l’équilibre entre le Parlement et l’exécutif alors on voit bien qu’il y a tout intérêt, surtout lorsque les situations ne sont pas simples, à exiger ou à entraîner le gouvernement en responsabilité avec le Président de la République, à rechercher un accord avec le Parlement, y compris à nouer des compromis, à discuter, à corriger des erreurs. Dans une période récente et sans vouloir rappeler des souvenirs désagréables pour un certain nombre des responsables de l’époque, si on avait été dans ce type d’équilibre, je suis absolument persuadé que l’affaire du CPE ne se serait pas nouée comme elle s’est nouée. Je suis absolument persuadé que le gouvernement, le Premier ministre, s’ils avaient été enclin à rechercher une discussion sur le fond avec l’Assemblée nationale, des accommodements, des nuances, des amendements auraient pu apportés à ce texte et cela aurait évité une crise, cela aurait au bout du compte rendu service au gouvernement plutôt que de lui compliquer la vie. Je suis donc pour la suppression du 49-3 ou en tout cas pour une limitation drastique du 49-3.
Mais il n’y a pas d’équilibre, et ce sera le quatrième point que je voudrais aborder devant vous, si le Parlement n’est pas rendu autonome de l’exécutif ou en tout cas plus autonome de l’exécutif qu’il ne l’est aujourd’hui. Et ce point est naturellement décisif puisque c’est de loi électorale dont je voudrais en quelques mots parler devant vous. On a absolument besoin, me semble-t-il, d’une loi électorale plus juste qu’elle ne l’est aujourd’hui. Le dernier numéro de Commentaire a publié une étude qui est d’ailleurs due à des socialistes éminents disparus aujourd’hui, pour défendre le scrutin proportionnel. Il y a dans cette étude un argument que je trouve extrêmement fort et qui n’est pas souvent employé et qui rappelle simplement – je crois que c’est M. Weil-Reynal qui le dit – que la voix d’un électeur socialiste à Neuilly ou d’un électeur de droite ou du centre à Saint-Denis, ne compte jamais. Ce n’est même pas la peine qu’ils se déplacent pour aller voter. Leur voix ne pèse jamais, n’est jamais prise en compte et il y a là quelque chose qui heurte, me semble-t-il, le sens civique en tout cas de beaucoup d’entre nous. Donc je suis pour une loi électorale juste. Je suis pour une loi électorale qui prenne en compte dans le résultat de l’élection le suffrage de tous les Français où qu’ils vivent et où qu’ils votent, même si leur circonscription est orientée de manière prédéterminée politiquement et que l’on connaisse le résultat à l’avance comme dans les deux cas que je viens d’évoquer devant vous.
Qu’est-ce que c’est pour moi qu’une loi électorale juste ? Je suis de l’avis de ceux, il me semble qu’ils sont très nombreux dans cette salle, qui veulent conserver au scrutin une dynamique majoritaire. Pour tout dire, je pense qu’on vivrait très bien sans avoir de dynamique majoritaire. Je veux rappeler simplement qu’en Europe continentale, tous les pays, à la seule exception de la France, ont une loi électorale strictement proportionnelle. Je ne sache pas qu’il y ait d’instabilité électorale en Espagne et pourtant c’est une loi électorale absolument proportionnelle, le type même de scrutin qui avait été adopté en France en 1986, départemental. C’est le cas de l’Allemagne, notre grand voisin et donc je suis persuadé qu’on vivrait très bien. Mais étant données les habitudes de pensée française, étant données les habitudes électorales, je pense qu’on peut défendre l’idée d’un équilibre entre majoritaire et proportionnel et même entre uninominal et plurinominal. Alors, comment faire ? Il y a deux voies qui arrivent au même résultat ou à peu près. J’avais défendu dans la période précédente l’idée d’un scrutin 50% majoritaire de circonscriptions uninominales et 50% proportionnel, avec des circonscriptions qui auraient pu être, par exemple soit des départements, soit des régions. Mais on peut y arriver aussi par une autre voie qui est celle d’un quota plus faible de sièges attribués à la proportionnelle, c’est le cas en Allemagne, pourvu que ces sièges soient attribués selon une règle de proportionnelle corrective. C’est-à-dire que ce sont des sièges qui vont aux courants d’opinion auxquels le scrutin majoritaire n’a pas accordé de représentation. Et il en existe, cela arrive à toutes les élections, c’est arrivé à celle-ci. Je voudrais simplement rappeler que selon un calcul du quotidien Le Monde, si le courant d’opinion que je représente a obtenu au premier tour de l’élection législative, dans des circonstances politiques qui n’étaient pas simples, autour de 8% des suffrages, cela aurait donné à la proportionnelle intégrale 62 sièges, et cela aurait donné à la proportionnelle sur 50% 31 sièges. Vous voyez qu’on est évidemment assez loin du résultat qui a été obtenu. Donc je suis pour qu’on puisse avoir un correctif proportionnel. Vous voyez qu’il est décisif, si l’on s’orientait vers un quota de sièges à la proportionnelle – on a quelquefois dit 10% c’est-à-dire 60 sièges, 20%, 120 sièges, - que ces sièges soient attribués, comme en Allemagne, pour corriger les excès du scrutin majoritaire et pas pour simplement photographier le scrutin, ce qui aggraverait les excès du scrutin majoritaire ou en tout cas ne les corrigerait pas.
Pour rendre le Parlement autonome de l’exécutif, il y a naturellement la question du droit de dissolution. J’ai proposé dans la période précédente que ce droit de dissolution soit strictement encadré. J’avais proposé, mais ce n’est qu’une idée, que la dissolution soit prononcée par le Conseil constitutionnel sur proposition du Président de la République après constatation d’un blocage, pour éviter les dissolutions de convenances, accidentelles ou de préférence, qui ne sont pas une bonne chose à mes yeux.
Je voudrais finir par un cinquième point : c’est une réflexion ou une suggestion sur la séparation des pouvoirs. Ce n’est pas une nouveauté pour chacun de ceux qui sont autour de la table que la séparation des pouvoirs est extrêmement  sujette à caution, sujet à discussion et je pense qu’il faut la renforcer. Voilà pourquoi je pense en particulier qu’il faut réfléchir à l’indépendance de la justice, du pouvoir judiciaire ou de l’institution judiciaire comme vous souhaiterez le dire. Je suis pour que le Garde des Sceaux ait un statut particulier au sein du gouvernement, qu’il ne soit pas un ministre comme un autre, qu’il soit un ministre investi dans les conditions que j’avais déjà évoquées pour le Conseil constitutionnel, le Conseil supérieur de la magistrature ou le Conseil supérieur de l’audiovisuel à une majorité qualifiée par le Parlement et que doté ainsi d’une légitimité particulière par ce vote d’approbation ou d’investiture par le Parlement, qu’il préside le Conseil supérieur de la magistrature de manière que l’indépendance de la justice soit ainsi soulignée. Dans la séparation des pouvoirs, je pense nécessaire qu’on propose que le Conseil constitutionnel puisse être saisi d’exception d’inconstitutionnalité par des citoyens après filtre que vous définirez aisément, Conseil d’Etat par exemple.
Je voudrais finir sur une considération. Je pense que la séparation des pouvoirs ne s’arrête pas aux trois pouvoirs définis il y a deux siècles. Je pense que la séparation des pouvoirs doit aller plus et je pense nécessaire que notre Constitution défende ou en tout cas s’intéresse aux relations entre le pouvoir politique et le pouvoir médiatique. Je pense nécessaire qu’il soit fait mention dans la Constitution du risque que représente la concentration excessive des médias et du risque que représentent des rapports non maîtrisés entre média et Etat. Il y a eu beaucoup de débat sur ce sujet pendant la campagne présidentielle. J’en ai assumé un certain nombre. Je pense que c’est très important que nous réfléchissions à ce pluralisme nécessaire. C’est, me semble-t-il, le texte constitutionnel qui devrait garantir à la société française qu’elle ne se trouvera pas sous l’influence d’une concentration excessive des médias ou de rapports qui ne seraient pas sains ou pas normaux entre les médias et l’Etat. Tout cela autour d’une idée simple : le pouvoir tout puissant est une tentation perpétuelle pour ceux qui gouvernent. Ils se trompent parce que le pouvoir tout puissant est en réalité, au bout du compte, un pouvoir impuissant, en tout cas qui soumet la société aux risques. C’est particulièrement le cas en France. Nous vivons dans un pays d’excessive centralisation des pouvoirs et si à cette excessive centralisation, on ajoute une excessive concentration des pouvoirs alors on est dans quelque chose qui n’est pas un facteur de progrès pour la société française. Parce que tout cela revient à l’idée qu’il existe quelque part une puissance tutélaire qui va décider de tout à la place des acteurs légitimes de la société. Et ceci est un facteur de régression et non pas un facteur de progrès. Cela touche évidemment à l’idée que l’on se fait de l’Etat et dans l’organisation de l’Etat à l’idée de ce que les Institutions proposent aux citoyens de cet Etat.
Je vous remercie.