"Refonder nos institutions et notre démocratie"

Prononcé par : François Bayrou le : 16 décembre 2005

A quoi servent des institutions ? A assurer à l'action publique l'efficacité et la durée sans laquelle rien ne se fait. Or nous avons le record du monde développé de l'instabilité gouvernementale. Depuis 27 ans, la durée moyenne d'un gouvernement est de deux ans et demi. Nous venons d'user quatre ministres de l'économie en trois ans, aucune majorité n'a réussi à survivre à une élection, et chaque fois qu'on change de majorité, on change de politique.

(Seul le prononcé fait foi)

Que l’on regarde avec attention les vingt dernières années de la politique française, qu’on regarde les domaines les plus cruciaux, ceux qui permettent de juger de la santé d’un pays, et l’on est frappé, pour ne pas dire terrassé, par une constatation aveuglante : en vingt ans, rien n’a changé ! Examinez le taux de chômage, celui des déficits publics, de la croissance, celui du nombre des exclus, et vous voyez que de 1985 à 2005, en passant par 1995, ce que les chiffres décrivent, c’est une stagnation généralisée. Depuis vingt ans, le chômage est de 10% de la population active. En 1985, la croissance était de 1,8%, exactement comme en 1995, exactement comme en 2005, les déficits publics supérieurs à 3 %, comme aujourd’hui. Il y a simplement deux changements : le nombre des retraités, qui a augmenté de 20%, et la dette, de 300 %.

Ce bilan est accablant. La conséquence ne l’est évidemment pas moins, c’est l’immense frustration de l’ensemble de la société française. Tous, dans tous les secteurs, disent la même chose : « nous manquons de reconnaissance et nous ne sommes pas entendus ». Au paroxysme, inacceptable, il y a les fauteurs de trouble des banlieues, par leurs actes dont le caractère offensant et automutilant n’a échappé à personne. Mais c’est aussi ce sentiment de frustration qui habite les élus locaux, les médecins, les agriculteurs, les enseignants, les chômeurs. Et c’est ce qui fait que notre société est en voie d’explosion généralisée.

Nous devons nous poser la question des causes de cet échec.

Au nœud des causes de l’impuissance et de la frustration, il y a l’état de nos institutions.

Une démocratie ne peut vivre sans institutions, et plus exactement, c’est de la qualité des institutions que dépend la qualité de la démocratie. Jugeons donc l’arbre à ses fruits : nous ne pouvons alors qu’être très sévère sur nos institutions.

Car à quoi servent des institutions ? A permettre à un pays d’être gouverné efficacement, et dans le respect des prérogatives du peuple et des citoyens. Or devant un tel bilan, qui peut dire que nous sommes gouvernés efficacement ? Devant l’ignorance dans lequel on entretient le peuple autour des principaux enjeux nationaux, qui peut dire que le peuple est respecté ?

A quoi servent des institutions ? A assurer à l’action publique l’efficacité et la durée sans laquelle rien ne se fait. Or nous avons le record du monde développé de l’instabilité gouvernementale. Depuis 27 ans, la durée moyenne d’un gouvernement est de deux ans et demi. Nous venons d’user quatre ministres de l’économie en trois ans, aucune majorité n’a réussi à survivre à une élection, et chaque fois qu’on change de majorité, on change de politique.

Et ainsi, ce qui pourrait être comique, si la situation n’était pas tragique, c’est le nombre de politiques décidées, puis abandonnées, puis reprises, quelquefois par les mêmes. Les emplois jeunes par exemple : décidés par la gauche, abandonnés, puis repris par la droite, sous des dénominations diverses, contrat d’avenir, contrat « jeunes en entreprise »...

A quoi servent des Institutions ? A garantir une représentation authentique et respectée, dans le domaine civique, politique, social, pour que le pouls de la démocratie batte dans ce pays. Pour que nul n’ait le sentiment d’être ignoré dans ses attentes et ses aspirations.

Ainsi, des institutions servent à faire progresser dans l’esprit des citoyens la conscience de la réalité du pays, et donc à leur faire partager les choix qui sont faits en leur nom, en leur permettant d’assumer et de soutenir ces choix. Elles renforcent la société que nous formons, elles arment la réalité nationale qui est la nôtre.

Mais jamais depuis quatre siècles, la France n’a été à ce point le théâtre d’explosions en chaîne, qui séparent les milieux sociaux les uns aux autres, ou les déchirent à l’intérieur. Cette fracture sociale, dont les violences dans les banlieues ont été l’un des visages les plus inquiétants, donne à tous ceux qui en sont les victimes un sentiment d’exclusion irrémédiable.

Elle se manifeste aussi aujourd’hui en fracture ethnique. Elle frappe par la consonance des noms. Elle désigne à la vindicte des groupes entiers. Elle met en cause la couleur de la peau. Ainsi les Noirs ne se sentent plus respectés et ils s’organisent.

Ces ombres découpent la société française en castes, imperméables les unes aux autres, dont il faut avoir la clé pour entrer. Et ce n’est pas en prenant 50 jeunes des banlieues, sur des centaines de milliers, pour les mettre dans une grande école, que l’on pratique une politique globale et équilibrée.

Et ce poison, s’il est dangereux dans tous les pays du monde, est mortel chez nous, car la France s’est bâtie autour du principe d’unité. Toute notre histoire le montre. La France est unité. Cela vient de l’Ancien Régime et ce sont les premiers mots de la Constitution: « la France est une république indivisible ».

L’explosion permanente et universelle, multiple dans ses visages, dont la France est frappée menace l’existence du sentiment national lui-même.

Voila où nous en sommes. Et la stupéfaction est donc intense quand on songe aux objectifs des constituants de la Vème République, l’unité nationale, la stabilité et le bon fonctionnement de nos pouvoirs publics.

Or, cette Ve République, qui n’assure pas les objectifs pour lesquelles elle avait été conçue, est incapable de se réformer. Et pourtant, ce n’est pas que des critiques aient été faites par ceux-là même qui en furent ensuite les garants. citations...Voilà ce qu’ils disaient, voilà ce qui est arrivé, comme s’il y avait une fatalité à ce que l’on voit les défauts du système dans l’opposition, et que l’on ne fasse rien une fois arrivé au pouvoir.

Puisque la Ve République a été incapable de se réformer, alors il faut changer de République.

La France a besoin d’une VIe République.

Les vices de la Ve république sont tels que la France a besoin d’une Ve république.

Car dans la Ve république, la concentration du pouvoir va aujourd’hui de pair avec l’impuissance du pouvoir. Ce paradoxe que Napoléon ou Charles de Gaulle auraient rejeté, nous sommes obligés de le constater maintenant.

Plus profondément, la concentration du pouvoir va de pair avec l’illégitimité du pouvoir. Le parti gouvernemental a la Présidence de la République, le Premier Ministre, presque tous les ministres du gouvernement, 30 sur 31, la majorité absolue à l’Assemblée nationale avec 365 députés, la majorité du Sénat. Avec tout ce monde, ils sont incapables de faire passer le Lundi de Pentecôte.

Ce n’est pas parce qu’ils sont si nombreux que les Français les reconnaissent légitimes dans leurs décisions. En réalité, quoi que l’on décide, tout est vain, tout est stérile lorsque la légitimité de celui qui décide n’est pas reconnue.

Dans la Ve république, la représentation du peuple n’est pas assurée. Et quand la représentation n’est pas assurée, le peuple se venge. On nous explique que si l’on ne change pas la loi électorale, c’est pour ne pas favoriser les extrêmes. Or, avec la loi actuelle, la France est le pays du monde occidental développé dans lequel les extrêmes sont les plus puissants. 40% des Français votent pour l’extrême gauche ou l‘extrême droite. Aucun autre pays européen ne connaît une telle situation, alors que sur les 25, 23 sont gouvernés par une représentation proportionnelle des courants politiques.

Dans la Ve république, il y a aujourd’hui comme une mystification. Celui qui est élu ne gouverne pas, et celui qui gouverne n’est pas élu. Tout le monde a voté pour le Président de la république : pourtant il se tient en retrait, éloignés des défis, dans le silence pendant des mois. Et personne n’a voté pour le Premier Ministre, qui est chargé de gouverner. Le Premier Ministre n’a qu’un seul électeur, le Président de la république. Et cette situation ne ressemble pas aux principes d’une vraie démocratie.

Cela ressemble à l’ancien régime. Le souverain se fait lointain, le ministre est tout puissant mais dépend du seul bon vouloir du souverain. Autour d’eux les intrigues des guerres de succession.

Alors quels sont les principes de cette VIe république que nous devons construire ?

La VIe République sera fondée sur deux principes : principe de responsabilité, principe de légitimité –c’est-à-dire représentativité.

Le premier responsable, c’est le président de la République.

Je propose donc que la VIe République, à laquelle il faut songer comme la première démocratie, conserve l’élection présidentielle, parce qu’elle donne toute sa place au peuple souverain.

Qu’est ce qui peut menacer cette élection ? Soyons clairs, ce qui peut menacer cette élection, c’est un deuxième tour qui serait 2002 au carré. Un extrémiste d’un bord contre un extrémiste de l’autre. Cette situation cauchemardesque mérite qu’on s’y intéresse, car là est la seule bombe qui puisse faire exploser l’élection présidentielle au suffrage universel. Si on réfléchit au lieu de se faire peur, et si on suit notre démarche, c’est-à-dire regarder les causes, alors on en découvrira une : rien ne justifie en soi que, constitutionnellement, il faille n’avoir que deux candidatures au second tour de l’élection présidentielle. Si on avait ouvert le principe qui régit toutes les autres élections, c’est-à-dire, la qualification au deuxième tour si vous avez atteint un seuil très important, par exemple 10% des électeurs inscrits, il y aurait eu trois candidatures la dernière fois et l’élection n’aurait pas eu le même visage. Le cauchemar démocratique dans lequel nous avons été entraînés n’aurait été qu’une anecdote.

Qu’est-ce qui justifie cette affaire de deux candidats seulement ? Là encore, si on réfléchit, c’est un principe monarchique. Ça veut dire que nous considérons que le président de la cinquième République doit nécessairement être élu par une majorité absolue de citoyens. On remplace le sacre par la majorité absolue. C’est ça qui donne le sentiment que c’est la France tout entière qui vous a choisie. Or je crois que ce principe monarchique n’est plus adapté, je crois que la légitimité se gagne, qu’elle n’est pas acquise une fois pour toutes. Le président de la République ne doit pas sa légitimité au nombre de ses voix, mais à l’action qu’il conduit une fois qu’il a été porté à la tête de la République française et de la politique de notre pays.

Tout cela mérite une réflexion pour le futur. Je ne voudrais pas que notre société explose sur un écueil comme celui que je viens de signaler.

Principe de responsabilité : celui qui est élu doit gouverner. Au lieu de dérober le Président derrière les rideaux de l’Elysée, d’où il ne s’exprime, comme le Sphinx, qu’à de rares moments, rituels et par des déclarations censées stupéfier, il faut le plonger dans la réalité française, dans la réalité du pays qui l’a élu.

Et pour cela, il faut tourner la page sur notre actuel texte constitutionnel.

Il faut supprimer l’anomalie de l’article 20 de la Constitution de la Ve République. Car le déséquilibre est dans l’article 20 ! Non, dans une démocratie de plein exercice, quand il y a un président élu au suffrage universel, ce n’est pas au gouvernement de « déterminer et de conduire la politique de la nation ».

Cela, c’est la responsabilité du Président. De même qu’il doit être de sa responsabilité de nommer les ministres et de mettre fin à leurs fonctions. La légitimité est sienne, la responsabilité doit être la sienne.

La responsabilité du gouvernement c’est de mettre en œuvre cette politique.

« Le président de la République détermine et conduit la politique de la nation. Le gouvernement la met en œuvre. »

Ainsi, tout retrouve sa place : le peuple délègue sa confiance. Il choisit un cap en choisissant un capitaine. Le Président assume et assure. Il conduit et il s’exprime. Le gouvernement gouverne.

Faut-il un premier ministre ? Il n’y en a pas aux Etats-Unis. Il me paraît utile qu’il y en ait un en France. Nous sommes un pays de secousses et de tensions. Nous sommes un pays centralisé, unitaire par nature, presque unitarien, où beaucoup revient à l’État. Il est bon qu’il y ait pour la lourde et centralisée action gouvernementale, un coordinateur, un entraîneur, qui porte la lourde charge du quotidien et partage la réflexion stratégique avec le Président. Mais le premier ministre doit redevenir le premier des ministres : le chef du gouvernement, c’est le Président de la République élu par les Français pour assumer la charge de les gouverner.

En face d’un exécutif responsable, il faut un Parlement représentatif du peuple des citoyens.

Et il faut que le Président, symboliquement, puisse s’adresser au Parlement. Discours du congrès.

Aujourd’hui, le Parlement est tenu pour une chambre d’enregistrement de la volonté du gouvernement, à qui l’on interdit de s’exprimer sur des sujets essentiels de notre avenir national. Le Parlement qui représente les Français est mineur et sous tutelle. Et l’esprit de parti est tel qu’il applaudit lui-même à cette situation.

Lorsqu’il s’agit de l’avenir de l’Europe, de l’adhésion de la Turquie, on lui interdit de donner son avis !

Lorsqu’il s’agit des graves questions du domaine de l’emploi, sous le nom d’ordonnances, et sans mandat du peuple, on lui fait voter un blanc seing !

Lorsqu’il s’agit de vendre à des intérêts privés les sociétés autoroutières qui appartiennent aux Français et qui ont été payées par eux, tant sous forme d’investissements que sous forme de péages, le Parlement est interdit de vote, au mépris de la loi.

Réduit au silence, interdit d’exercer le mandat du peuple, découragés au fond d’eux-mêmes, les parlementaires tirent la conséquence logique de cette situation de mineurs en étant absents des débats et les ministres lisent des discours qu’ils n’ont pas écrit face à des rangées de fauteuils vides !

Et tout cela, bien entendu, malgré l’assurance tous risques de majorités pléthoriques, autant de députés que de jours dans l’année, résultat mécanique de cascades d’élections au scrutin majoritaire.

C’est tout cela qu’il faut changer.

Il faut le changer par la constitution, en donnant au Parlement la maîtrise de son ordre du jour, et donc en l’obligeant à sortir de la situation de mineur qui est la sienne et à passer à une situation de majeur.

Il faut le changer par la loi, en s’engageant résolument dans la représentation équitable des citoyens français.

Tous les citoyens français ont un droit égal à se voir représenter au Parlement. Aujourd’hui, si l’on rapporte le résultat des élections législatives de juin 2002 au résultat du premier tour de l’élection présidentielle d’avril 2002, 19 % d’entre eux sont représentés par 63 % des sièges, tandis que 50 % de ceux qui sont allés voter ne sont représentés par personne.

Tous les courants d’opinion principaux, au-dessus de 5 % des voix, doivent être représentés par des élus à l’Assemblée nationale.

On me dira, avec une feinte indignation : vous acceptez que des extrêmes, l’extrême droite ou l’extrême gauche, entrent à l’Assemblée ! Vous faites le jeu des extrêmes !

Je répondrai qu’il y a, dans l’Union européenne, 23 pays sur 25 qui respectent le principe de la représentation de tous les courants d’opinion, 23 pays sur 25 qui ont adopté la représentation proportionnelle, et nous sommes les seuls à avoir une extrême droite et une extrême gauche au même niveau que les grands partis démocratiques !

J’ai toujours combattu les idées de l’extrême droite, j’ai toujours combattu les idées de l’extrême gauche, mais je préfère combattre des idées, à visage découvert, à l’Assemblée nationale, plutôt que de les voir progresser à bas bruit dans la frustration de la représentation, et la facilité du silence.

J’ai siégé pendant des années, au Parlement européen, avec Le Pen d’un côté et Laguiller et Krivine de l’autre. Cela ne nous empêchait pas de faire des lois, et si cela nous contraignait souvent, faute de majorité, à rechercher des accords et des compromis, c’était un bien et non pas un mal.

Les deux réalités de la nation, la réalité territoriale et la réalité politique, doivent être représentées à égalité à l’Assemblée nationale.

Les vallées pyrénéennes, les monts du Lyonnais, le Massif central, les Alpes, ce n’est pas la même chose. Les grandes unités urbaines, Paris et l’Ile de France, Lyon, Lille, Marseille, Toulouse, Bordeaux, chacune avec leur métropole, elles ne sont pas assimilables l’une à l’autre. Il est légitime que l’Assemblée des représentants de la nation représente à égalité la diversité de nos territoires géographiques et la diversité de nos territoires politiques.

Et le changement de loi électorale permettra, du même coup, d’assurer la représentation des territoires sociologiques.

C’est notre mode de scrutin qui fait de la France le dernier et de loin parmi tous les pays développés pour la représentation de la majorité féminine du peuple et des minorités d’origine ou de culture.

Dès que l’on change la loi électorale, on l’a vu au Sénat, on l’a vu au Parlement européen, la diversité des sexes, des origines, des expériences professionnelles ou culturelles de notre peuple est immédiatement prise en compte.

Et si l’on veut que cette Assemblée assume la tâche qui doit être la sienne et retrouve la responsabilité qu’elle n’aurait jamais dû perdre, il faut aussi que nous tranchions une question lancinante.

Nous ne pouvons plus continuer avec des parlementaires absents ! Nous ne pouvons plus continuer à délibérer avec un ou deux pour cent de la représentation nationale.

La République nouvelle doit adopter le principe du mandat unique pour les députés de la nation.

Je connais les joies et les richesses du cumul républicain. Je ne les sous-estime pas. J’ai été président de Conseil général en même temps que député, et même ministre, pendant des années, presque dix ans. J’ai beaucoup aimé cela. Naturellement, c’était exténuant, mais intéressant, enrichissant.

Simplement, ce n’est plus le temps que nous vivons. Cela empêche de s’investir calmement dans une tâche, de prendre les repères, les habitudes et les marques du débatteur et du législateur. C’est vrai que les Mitterrand, Chaban, Lecanuet, ont été de grands cumulards. Mais le temps acceptait que le patron surveille de loin, se contentant de choisir ses collaborateurs, et arrêtant seulement les grandes options, un ou deux jours par semaine.

Ce n’est plus l’époque. Nous sommes entrés dans des temps plus exigeants.

Et il y a une assemblée de notre parlement qui doit comprendre des élus locaux, de grands responsables d’exécutif, c’est le Sénat.

La République a besoin que la voix de ses collectivités locales soit représentée dans la délibération des lois et participe au contrôle du gouvernement.

Il est légitime que les responsables des grands exécutifs locaux soient en dialogue serré avec les gouvernants nationaux. Le lieu naturel de ce dialogue, c’est le Sénat, qui doit assumer sa différence et organiser ses travaux en conséquence.

Alors, s’il y a crise ? Nous sommes pour une élaboration de la loi qui sache prendre le temps de convaincre. 3 mois.

Au fond, la loi de la Ve République, c’est contraindre. La loi de la VIè, ce doit être "convaincre". Le président des Etats-Unis, les institutions européennes, respectent cette discipline. L’exécutif ne peut pas forcer le législatif. Tant que les deux ne trouvent pas d’accord, la décision n’est pas prise ! Et le calendrier qui se tend, la montre qui tourne suffisent à organiser la pression nécessaire pour que les lignes bougent.

Mais des crises peuvent survenir dans un pays aussi bouillant que le nôtre. Quelles sont les sorties de crise possible ?

Il y en a deux : le plus naturel, c’est le référendum. Blocage au Parlement, le président se tourne vers le peuple et le peuple tranche.

Et il y a l’arme ultime : la dissolution. La dissolution a été, disons le, dénaturée en 1997. Une dissolution ne peut pas être de convenance. Elle doit être réservée aux circonstances extrêmes de blocage ! C’est pourquoi je propose que la VIe République garantisse que la dissolution ne soit pas détournée, en confiant son exercice au Conseil Constitutionnel, sur proposition du Président de la République.

Troisième pilier de la nouvelle République : les corps de contrôle, les autorités indépendantes.

Je veux défendre deux principes : ces autorités de contrôle, ces autorités indépendantes doivent retrouver le principe d’impartialité de l’État, et elles doivent pouvoir être saisies par les citoyens.

Elles sont aujourd’hui le lieu des nominations de préférence amicale ou partisane. Elles sont donc amenées à prendre la coloration du parti dominant.

Il faut garantir, au contraire, leur indépendance et leur impartialité. Et pour cela, il suffit, de faire de ces grandes nominations l’objet d’un vote de confirmation ou d’investiture du Parlement, à une majorité qualifiée, après audition du candidat proposé. Ce mécanisme est celui qui fonctionne aux Etats-Unis. Il oblige à réfléchir à la compétence, au caractère indiscutable de la personnalité proposée et de son parcours. Il met le candidat à l’abri des préférences partisanes.

Et il faut que toutes ces grandes instances, chargées de protéger le pouvoir contre lui-même, la loi et le citoyen contre les abus de position dominante, puissent être saisies par le citoyen lui-même.

Récemment, le garde des Sceaux à propos d’une loi pénale clairement inconstitutionnelle, est allé jusqu’à enjoindre aux parlementaires de ne pas saisir le Conseil Constitutionnel. ‘S’ils le faisaient, ils seraient jugés par l’opinion’. Admettons qu’une telle intimidation ait produit son effet et qu’une telle loi votée, il ne se soit pas trouvé soixante députés ou soixante sénateurs pour saisir le Conseil.

Nous aurions alors vu adopter une loi dont tout le monde aurait su qu’elle allait contre les principes fondamentaux de notre Droit sans que nul n’ait les moyens de se défendre contre un tel abus.

Il faut que les citoyens puissent saisir le Conseil Constitutionnel, ou le CSA, ou la juridiction administrative, avec les filtres nécessaires pour ne pas provoquer de thrombose ou d’abus. Il faut que le citoyen ait un recours contre un abus de pouvoir, même si cet abus de pouvoir ne le touche pas directement dans ses intérêts. Il faut qu’il trouve les recours nécessaires pour défendre des principes civiques.

Mesdames, Messieurs,

Il est temps d’ouvrir une époque nouvelle. La France a trop souffert de l’absence de démocratie dans sa République. Cette absence de démocratie l’a conduite, non pas comme le croyaient ses fondateurs, à plus d’efficacité de l’État, mais à moins d’efficacité, non pas à plus de courage, mais à moins de courage. Le pouvoir concentré concentre les défauts et les vices du pouvoir. Il faut une République nouvelle.

Cette VIe République répondra à deux principes vitaux dans une démocratie : le principe de responsabilité, le principe de représentativité.

Elle sera le lieu d’une authentique séparation des pouvoirs.

Avec le mandat unique des députés représentant les territoires aussi bien que les grands courants d’opinion, avec le Sénat où s’exprimeront les collectivités locales, elle redonnera à notre Parlement les prérogatives qui lui ont peu à peu, insidieusement, été enlevées. Elle en fera le lieu du débat, de la confrontation, de la conviction. Elle lui rendra donc, avec la passion et l’influence, sa dignité et son prestige.

Avec l’affirmation de la responsabilité directe du Président de la République sur le gouvernement, elle donnera à l’élection du Président de la République toute sa portée et supprimera les cohabitations qui ont corrodé le sens de cette éminente fonction.

En tournant la page sur une République usée, nous allons donner à la France la démocratie dont elle a besoin pour que s’affirme l’esprit de renaissance.

Mots clés : Institutions, gouvernement, parlement, 6e république